Itsehallinto koetuksella

Kuntalain kokonaisuudistuksen tarvetta selvittänyt työryhmä jätti loppuraporttinsa helmikuussa 2011. Työryhmä on osaltaan avannut keskustelua kunnallisen itsehallinnon periaatteesta ja sen yhteensopivuudesta laajojen kuntayhteistyöhankkeiden kanssa. Asia on syytä perusteellisesti selvittää työryhmän jatkoksi perustettavan parlamentaarisen komitean toimesta.

Kansanvaltaisesti järjestetyn valtion hallintojärjestelmän tunnuspiirteisiin kuuluu demokraattisesti järjestetty kunnallinen itsehallinto.

Suomessa kunnallisen itsehallinnon perustasta säädetään perustuslaissa, jonka kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslain ns. itsehallintosäännös edellyttää myös, että kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä tulee säätää lailla, ei sitä alemmanasteisilla säädöksillä.

Lainsäätäjä on aktiivisesti ohjannut kuntia suurempiin kokonaisuuksiin joko kuntarakenteiden (kuntien yhdistymisten) tai palvelurakenteiden (kuntien yhteistoiminnan) vahvistamisen kautta silloin, jos väestöpohja tai muu asetettu kriteeri ei kunnassa täyty.

Kun kuntakentän yleinen valmius kuntarakenteiden vahvistamiseen on ollut heikompaa kuin palvelurakenteiden vahvistamiseen, monet kunnat ovat siirtämässä sosiaali- ja terveystoimen, ympäristöterveydenhuollon ja maaseutuhallinnon viranomaistehtävien järjestämisvastuunsa yhteistoiminta-alueille. Jo pidempään yhteistoiminnassa on hoidettu muun muassa erikoissairaanhoitoa, jätehuoltoa sekä palo- ja pelastustoimea.

Yksistään sosiaali- ja terveystoimen tehtävien hoitaminen sitoo kuntien budjeteista keskimäärin yli puolet. Kun vielä huomioidaan muu pakollinen kuntayhteistyö, on kuntien talousarvioista sidottu 60-70 prosenttia erilaisiin yhteistoimintajärjestelyihin.

Erityisesti pienissä kunnissa todellinen päätöksenteko tapahtuu kuntien yhteistyöelimissä. Peruskuntien valtuustojen rooliksi jää myöntää kumileimasimen tapaan toimintaan tarvittavat määrärahat.

Laki antaa myöten Suomalaisessa valtiosääntöjärjestelmässä lakien perustuslainmukaisuutta valvoo eduskunnan perustuslakivaliokunta.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakollisista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen osallistumaan yhteistoimintaan rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa.

Arvioinnissaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa ja siihen, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa.

Kaikki kuntia yhteistoimintajärjestelyihin velvoittaneet lait ovat muodollisesti toteuttaneet perustuslain lailla säätämisen velvoitteen.

Koska perustuslakivaliokunta on kuitenkin tarkastellut kuntien yhteistoimintaa pääasiassa yksittäisten lakiehdotusten kautta, kuntayhteistyön kokonaismerkitystä ei ole juuri arvioitu kunnallisen itsehallinnon kannalta. Valiokunnan tulkintakäytännöstä ei voi johtaa selvää kynnystä sille, milloin yhteistoiminnan ala on valiokunnan tarkoittamalla tavalla oleellista.

Valtaa pois valituilta Kun katsotaan viime vuosina tapahtunutta yhteistoimintavelvoitteiden kasvua ja sen kuntataloudellista volyymia, perustuslain tarkoittama kunnallinen itsehallinto ja vaatimus sen kansanvaltaisuudesta tuskin toteutuu enää ajatellulla tavalla nykypäivän kuntahallinnossa.

Kuntayhteistyöhankkeet ovat merkinneet kunnallisen demokratian painopisteen siirtymistä välillisen demokratian suuntaan. Tosiasiallisella tasolla ei enintä osaa kunnan päätösvallasta käytä monissakaan tapauksissa enää asukkaiden suorilla vaaleilla valitsema toimielin, valtuusto.

Kuntalain mukaisessa osallistumisoikeussääntelyssä, joka myös on palautettavissa perustuslaillisiin vaali- ja osallistumisoikeuksiin, valtuuston edellytetään pitävän huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan.

Lainsäädäntö perustuu oletukseen, että kunnallinen päätöksenteko tapahtuu ainakin enimmiltä osin peruskuntien tasolla. Se ei ota riittävästi huomioon tilannetta, jossa kunnallisesta palvelutehtävästä vastaakin peruskunnan asemasta ylikunnallinen orgaani.

Näkökulmaa ei käytännön tasollakaan ole juuri huomioitu, osallistuminen ja vaikuttaminen yhteistoimintaan kun saattaa olla joissain tapauksissa työn takana mukana oleville kunnille itselleenkin.

Rakenteet eriytyvät Kun kuntarakenteiden uudistaminen perustuu vapaaehtoisuuteen ja palvelurakenteiden uudistamista ohjataan pakollisen sääntelyn kautta, kuntarakenne ja kuntien palvelurakenteet ovat alkaneet eriytyä toisistaan.

Kun lisäksi otetaan huomioon palvelurakenteiden pirstaloituminen yhteistoimintakumppaneiden toimialakohtaisen vaihtelun myötä, myös tätä kehityspiirrettä on pidettävä hyvin huolestuttavana niin hyvän hallinnon periaatteiden itsensä kuin kunnallisen demokratian kannalta. Luottamushenkilöt tuskin voivat hahmottaa, saati ohjata, monimutkaista hallinnollista rakennetta, joka aukeaa vain vaivoin alan ammattilaisillekin.

Onkin toivottavaa, että kuntalain uudistamisen yhteydessä tätä asiakokonaisuutta tarkastellaan kokonaisarviona, ja tehdään sen pohjalta tarvittavat johtopäätökset.

Myös kunnissa kuntayhteistyötä ja siinä sovellettavia toimintamalleja tulisi tarkastella nykyistä enemmän järjestelmän perusteiden kautta, vaikka se jatkuvien yhteistoimintahankkeiden virrassa onkin ymmärrettävästi haasteellista.

Kirjoittaja on Maaningan kunnanjohtaja.

Mitä tunnetta artikkeli sinussa herättää? Ilmaisemalla tunteesi näet toisten reaktiot.

Uusimmat

Pääkirjoitukset

Sen sijaan, että tähdättäisiin proteiinipatukan voimalla timmin pyöreään tarakkaan, ravitsemuksella tulisi pyrkiä meidän itäsuomalaisten lempparikansantaudin ehkäisemiseen

Liikennepolitiikassa hallituskriisin ainekset

Äänestysikärajan laskua voisi kokeilla

Mistä voin luopua

Komea palkinto uurastajille

Wincapita oli oppitunti siitä, ettei rikos kannata

Liikkumisen kynnystä viisasta madaltaa

Vastuullinen yritystoiminta

Mieli maassa – ja taivaassa

Kansakoulun kirjaston lainausjonossa jonkun Adolf Hitlerin kanssa

Savon Sanomien uutiskirje

Tilaa päivän tärkeimmät uutiset. Saat joka iltapäivä kuusi juttua, jotka ainakin kannattaa lukea. Uutiskirjeen tilaaminen on maksutonta.